Legea privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, atacata de Klaus Iohannis la CCR

In texul sesizarii se prezinta mai multe motive care stau la baza acestui demers al presedintelui, printre care se numara si faptul ca ''principiul independentei membrilor Curtii de Conturi in exercitarea mandatului lor, statuat prin art. 140 alin. (4) din Constitutie, nu mai este respectat''.

 

In acelasi text, se mai arata ca ''atributiile vicepresedintilor in stricta legatura cu directorii camerelor judetene vor fi gestionate, in fapt, tot numai de catre presedintele Curtii si ca vor fi delegate atributii fara impact major pe linie decizionala (sunt diminuate atributiile vicepresedintilor)''.

 

 

Bucuresti, 10 iulie 2020

 

 

 

Domnului VALER DORNEANU

 

PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE

 

 

 

In temeiul dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, formulez urmatoarea

 

 

 

SESIZARE DE NECONSTITUTIONALITATE

 

asupra

 

Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi

 

 

 

In data de 22 iunie 2020, Parlamentul Romaniei a transmis Presedintelui Romaniei, in vederea promulgarii, Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi.

 

Prin continutul sau normativ, legea dedusa controlului de constitutionalitate contravine art. 1 alin. (3) si alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 61 alin. (2), art. 75 alin. (1) si alin. (5) prin raportare la art. 73 alin. (3) lit. j), art. 125 alin. (3), art. 131 alin. (1), art. 140, art. 141, art. 147 alin. (4), precum si art. 148 din Constitutie, pentru motivele prezentate in cele ce urmeaza.

 

I. Motive de neconstitutionalitate intrinseca

 

1. Art. I pct. 2 si pct. 23 incalca art. 1 alin. (5) si art. 140 din Constitutie

 

Interventia legislativa de la art. I pct. 2 priveste introducerea la alin. (7) al art. 1 din Legea nr. 94/1992 a atributiei Curtii de Conturi care, fara a-si afecta independenta, va „contribui la constientizarea nevoii de transparenta si responsabilitate in buna gestionare a fondurilor din sectorul public si in administrarea patrimoniului, inclusiv prin desfasurarea unor activitati”. Activitatile avute in vedere la lit. a) - f) ale alin. (7) al art. 1 reprezinta in principiu activitati de colaborare, analiza, pregatire profesionala si indrumare.

 

Dispozitiile introduse reinstituie un control preventiv al Curtii de Conturi, abrogat prin Legea nr. 99/1999 privind unele masuri pentru accelerarea reformei economice. Ulterior abrogarii, aceasta forma de control financiar preventiv a trecut la executiv, respectiv la Ministerul Finantelor Publice, prin efectul dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial si controlul financiar preventiv. In forma Legii nr. 94/1992, inainte de abrogarea dispozitiilor privind controlul preventiv al Curtii de Conturi, dispozitiile referitoare la aceasta forma de control erau cuprinse intr-o sectiune distincta la art. 22-26.

 

In Decizia nr. 544/2006, Curtea Constitutionala a retinut ca „Prin rolul sau, Curtea de Conturi face parte din institutiile fundamentale ale statului, activitatea sa fiind indispensabila asigurarii suportului financiar al functionarii tuturor organelor statului. Natura Curtii de Conturi de institutie fundamentala a statului este deopotriva subliniata de statutul constitutional al acesteia, ca si de faptul ca organizarea si functionarea sa, adica regimul sau juridic, se reglementeaza, potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constitutie, prin lege organica”.

 

Atributii precum „participarea la imbunatatirea reformelor din sectorul public si a cadrului de reglementare si procedural al entitatilor din sectorul public cu care colaboreaza, in acest sens” sau „contribuie la imbunatatirea competentelor profesionale ale personalului din cadrul entitatilor publice, prin organizarea de seminarii” aduc atingere rolului Curtii de Conturi consacrat de dispozitiile art. 140 din Constitutie.

 

Mutatis mutandis, aceleasi critici de neconstitutionalitate aducem normei prevazute la art. I pct. 23 din legea criticata, cu referire la art. 21 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, potrivit caruia Curtea de Conturi va exercita functia de control fara a se pronunta asupra oportunitatii operatiunilor.

 

Mai mult, sensul sintagmei care se refera la „colaborarea” cu entitatile din sectorul public este unul contrar exigentelor de calitate ale legii impuse de art. 1 alin. (5) din Constitutie, astfel cum acestea au fost dezvoltate in jurisprudenta Curtii Constitutionale, nefiind clara linia de demarcatie intre contributia la reforma si cadrul procedural al entitatilor din sectorul public si activitatea de control a acestora, in conditiile in care aceeasi autoritate este si cea care trebuie sa realizeze controlul modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public.

 

2. Art. I pct. 8 incalca art. 140 alin. (4) din Constitutie

 

Potrivit acestui punct din legea supusa controlului de constitutionalitate, cu referire la art. 9 alin. (1) din Legea nr. 94/1992: „(1) Conducerea Curtii de Conturi se exercita de plenul Curtii de Conturi si de catre Presedinte. Conducerea executiva se exercita de catre Presedinte, care coordoneaza, indruma si conduce, dupa caz, intreaga activitate a acesteia, potrivit competentelor conferite de prezenta lege. Presedintele este ajutat de doi vicepresedinti care sunt consilieri de conturi”.

 

Noua solutie legislativa cuprinsa in teza I a alin. (1) al art. 9 ii atribuie, asadar, presedintelui Curtii de Conturi aceleasi competente ca si plenului acesteia. In forma actuala a legii, art. 9 alin. (1) prevede: „Conducerea Curtii de Conturi se exercita de plenul Curtii de Conturi”. Solutia legislativa in vigoare este in acord cu statutul presedintelui Curtii de Conturi, respectiv acela de consilier de conturi si membru al plenului Curtii de Conturi. Totodata, potrivit tezei a II-a a alin. (1) al art. 9 in forma propusa de legea criticata, presedintele Curtii de Conturi va coordona, indruma si conduce, dupa caz, intreaga activitate a acesteia.

 

Din coroborarea celor doua teze rezulta ca principiul independentei membrilor Curtii de Conturi in exercitarea mandatului lor, statuat prin art. 140 alin. (4) din Constitutie, nu mai este respectat.

 

3. Art. I pct. 9 incalca art. 1 alin. (5), art. 73 alin. (3) lit. j), art. 140 alin. (4) si art. 147 alin. (4) din Constitutie

 

Potrivit acestui punct din legea supusa controlului de constitutionalitate, cu referire la art. 10 alin. (1) si (3) din Legea nr. 94/1992: „(1) Departamentele sunt coordonate de cate un consilier de conturi, desemnat de plenul Curtii de Conturi. (...) (3) Directiile din cadrul departamentelor Curtii de Conturi si camerele de conturi judetene si a municipiului Bucuresti sunt conduse de catre un director si un director adjunct, care sunt numiti in urma promovarii unui concurs, pentru o perioada de 4 ani, cu posibilitatea prelungirii acesteia o singura data, pe baza evaluarii performantelor profesionale si manageriale individuale, cu acordul Plenului si se subordoneaza presedintelui, respectiv vicepresedintilor, in conformitate cu atributiile delegate de catre presedinte. La expirarea perioadei de exercitare a functiei de conducere, prelungita, dupa caz, auditorul public extern numit intr-o astfel de functie revine pe functia de executie detinuta anterior”.

 

Din analiza acestor doua alineate rezulta fara dubiu o afectare a statutului membrilor Curtii de Conturi, asa cum este stipulat acesta la art. 140 alin. (4) din Constitutie, potrivit caruia: „(4) Consilierii de conturi sunt numiti de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau innoit. Membrii Curtii de Conturi sunt independenti in exercitarea mandatului lor si inamovibili pe toata durata acestuia. Ei sunt supusi incompatibilitatilor prevazute de lege pentru judecatori”.

 

Din textul legii criticate rezulta ca una din atributiile consilierilor Curtii de Conturi se refera la coordonarea departamentelor. Acestea, insa, sunt conduse de directori, respectiv, directori adjuncti, care, conform modificarii anterior enuntate (art. I pct. 9 din lege, care propune modificarea art. 10 alin. (1) si alin. (3) din Legea nr. 94/1992) se subordoneaza presedintelui Curtii de Conturi.

 

In acest format, mandatul consilierilor de conturi, stipulat in Constitutie, va fi afectat, intrucat sefii departamentelor vor ajunge in subordinea presedintelui Curtii de Conturi, conform noilor prevederi. In consecinta, ca efect al subordonarii fata de presedintele Curtii de Conturi a aparatului administrativ din cadrul departamentului aflat in coordonarea unui consilier de conturi va fi afectata independenta acestuia. Altfel spus, prin faptul ca directorii din cadrul Curtii de Conturi se subordoneaza presedintelui, si nu consilierilor de conturi, care doar coordoneaza departamentele, sunt create premisele incalcarii principiului impartialitatii.

 

Totodata, in opinia noastra, reglementarea cu acest continut evidentiaza ca atributiile vicepresedintilor in stricta legatura cu directorii camerelor judetene vor fi gestionate, in fapt, tot numai de catre presedintele Curtii si ca vor fi delegate atributii fara impact major pe linie decizionala (sunt diminuate atributiile vicepresedintilor). Aceasta prevedere conduce catre concentrarea puterii de decizie in sarcina presedintelui si, dupa caz, a vicepresedintilor, ceea ce, in mod automat, asa cum am aratat si mai sus, implica o diminuare a rolului celorlalti membri ai Curtii de Conturi.

 

In prezent, prin faptul ca toti membrii Curtii au responsabilitati executive si deciziile se iau de plenul Curtii de Conturi exista o reprezentare echilibrata a palierelor decizionale la nivelul acestei institutii. Avand calitatea de sefi de departamente in structura organizatorica a Curtii de Conturi, consilierii de conturi actioneaza cu raspundere fata de propria activitate si constituie un filtru suplimentar la nivel decizional.

 

Totodata, noile prevederi ale art. 10 alin. (3), potrivit carora directorii si directorii adjuncti ai directiilor din cadrul departamentelor Curtii de Conturi si camerele de conturi judetene si a Municipiului Bucuresti vor fi numiti in urma promovarii unui concurs, pentru o perioada de 4 ani, cu posibilitatea prelungirii acesteia, o singura data, reprezinta o masura de natura sa afecteze stabilitatea, prevazuta la art. 53 din Legea 94/1992, aferenta functiei de auditor public extern. Or, functia de auditor public extern - conform Statului auditorilor publici externi - include si functiile de director si director adjunct.

 

Totodata, textul legii introduce prevederi diferite pentru directorii si directorii adjuncti ai directiilor din cadrul departamentelor Curtii de Conturi si camerelor de conturi judetene si directorii structurilor similare din cadrul Autoritatii de Audit. Astfel, se creeaza premisele unui tratament inegal intre factorii decizionali din structurile Curtii de Conturi si Autoritatii de Audit.

 

De asemenea, teza finala a noului art. 10 alin. (3) precizeaza ca la expirarea perioadei de exercitare a functiei de conducere, prelungita, dupa caz, auditorul public extern numit intr-o astfel de functie revine pe functia de executie detinuta anterior. Insa, norma este neclara, in fapt existand situatii in care directori din cadrul Curtii de Conturi au ocupat postul prin concurs, fiind, anterior concursului, incadrati pe posturi in alte institutii sau societati comerciale. In plus, prin insasi natura organizarii si functionarii unei institutii, „revenirea” pe o functie „detinuta anterior” porneste de la ipoteza ramanerii vacante a respectivei functii, in caz contrar institutia aflandu-se in imposibilitatea aplicarii masurilor dispuse de legiuitor. In aceste conditii, aplicabilitatea normei este neclara si contravine art. 1 alin. (5) din Constitutie, intrucat nu se intelege parcursul administrativ/in cariera intr-o astfel de situatie, cu atat mai mult cu cat legiuitorul a omis stabilirea unor reguli tranzitorii sau a unor clarificari.

 

In cuprinsul art. 10 alin. (3) din legea criticata – art. I pct. 9 - nu sunt prevazute responsabilitati sau trimiteri la reglementari infralegale care sa stabileasca in detaliu normele de organizare si derulare a concursurilor, astfel de reglementari avand, de obicei, un grad sporit de schimbari succesive in timp.

 

Potrivit art. 52 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, personalul de specialitate al Curtii de Conturi, inclusiv cel cu functii de conducere, isi desfasoara activitatea in baza unor raporturi de serviciu, statutul acestora fiind subsumat dispozitiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutia Romaniei, referitor la statutul functionarilor publici.

 

Prin Decizia nr. 308/2018, Curtea a retinut ca „normele privind ocuparea posturilor de conducere trebuie sa respecte anumite cerinte de stabilitate si previzibilitate”. Asadar, aspecte esentiale - cum sunt, spre exemplu, conditiile generale de participare la examen/concurs, conditiile de vechime necesara participarii la examen/concurs, tipul probelor de examen/concurs, conditiile in care candidatii sunt declarati admisi si posibilitatea de contestare - trebuie reglementate prin lege organica.

 

Din aceasta perspectiva, ocuparea functiilor de director si director adjunct, functii de conducere ale departamentelor Curtii de Conturi - autoritate de rang constitutional cu un rol esential in controlul formarii, administrarii si intrebuintarii resurselor publice - trebuie sa fie reglementata in acord cu jurisprudenta constitutionala, fara omiterea din cuprinsul legii organice a niciunui element esential al ocuparii acestor posturi de conducere, date fiind prerogativele de putere publica pe care persoanele aflate in aceste functii le vor exercita.

 

Pentru aceste considerente, reglementarea lacunara a modului de ocupare a unor functii publice de conducere din cadrul Curtii de Conturi este contrara art. 73 alin. (3) lit. j) si art. 147 alin. (4) din Constitutie.

 

4. Art. I pct. 21, pct. 33, pct. 38, pct. 39 si pct. 55 din legea criticata incalca art. 1 alin. (5), art. 140, precum si art. 148 din Constitutie

 

La art. I pct. 21 din legea criticata, noul alin. (6) al art. 15 din Legea nr. 94/1992 prevede: „Reprezentantii entitatilor auditate, care au actionat pe baza punctelor de vedere, documentelor emise sau aprobate de organele cu atributii de reglementare si avizare, nu raspund pentru consecintele masurilor administrative luate in urma recomandarilor sau dispozitiilor, dupa caz, cuprinse in acestea”.

 

Norma este lipsita de claritate si predictibilitate, intrucat nu rezulta catre cine va fi transferata raspunderea pentru activitatile realizate in exercitarea functiilor de catre reprezentantii entitatilor auditate si care au cauzat totusi un prejudiciu, aspect ce contravine art. 1 alin. (5) din Constitutie, conform caruia „In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie”.

 

In egala masura, exonerarea de raspundere a reprezentantilor entitatilor publice auditate pentru consecintele erorilor/abaterilor de la legalitate constatate de Curtea de Conturi contravine chiar rolului constitutional al acestei autoritati, consacrat de art. 140 alin. (1) din Constitutie, potrivit caruia „Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. In conditiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi se solutioneaza de instantele judecatoresti specializate”.

 

Totodata, sintagma „nu raspund” este neclara, norma neprecizand care este tipul de raspundere inlaturata, ajungandu-se la interpretarea conform careia un punct de vedere emis de o entitate cu atributii de reglementare sau avizare ar putea inlatura chiar o raspundere penala a unui reprezentat al entitatii auditate, in conditiile in care este posibil ca entitatea care a emis punctul de vedere sa fie chiar entitatea auditata.

 

De asemenea, este neclar in ce masura „organele cu atributii de reglementare si avizare” ar putea avea atributii directe in legatura cu modul de formare, administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului, fata de care Curtea de Conturi isi exercita controlul. In acest sens, responsabilitatea si, implicit, raspunderea pentru consecintele masurilor administrative luate de reprezentantii entitatilor auditate va apartine fie organelor cu atributii de reglementare si avizare emitente ale documentelor in cauza, fie - in cazul punctelor de vedere/recomandarilor, care prin insasi natura lor nu pot fi considerate drept a avea caracter obligatoriu - niciuneia dintre entitatile implicate.

 

Aceasta prevedere afecteaza si Cerintele esentiale ale sistemelor de gestiune si control nr. 14 respectiv nr. 18 din Anexa IV a Regulamentul Delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei respectiv: „14. Separarea adecvata a functiilor si sisteme adecvate care permit garantarea faptului ca orice alt organism care efectueaza audituri in conformitate cu strategia de audit a programului dispune de independenta functionala necesara si tine cont de standardele de audit acceptate la nivel international.” si „18. Proceduri adecvate pentru furnizarea unei opinii de audit fiabile si pentru pregatirea raportului anual de control”.

 

Totodata, prevederile art. 15 alin. (6) afecteaza independenta si functionarea eficienta a Autoritatii de Audit si contravin prevederilor art. 72 lit. a), b), e) si f), art. 123 alin. (4) si 127 alin. (2) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European si al Consiliului din 17 decembrie 2013, in ceea ce priveste: principiile generale ale sistemelor de gestiune si control; cerinta independentei din punct de vedere functional a autoritatii de management si celei de certificare; precum si cerinta independentei din perspectiva functiilor autoritatii de audit.

 

De asemenea, tot in sensul afectarii independentei Autoritatii de Audit se inscriu si solutiile legislative cuprinse la art. I pct. 55 din legea criticata, cu referire la art. 58 lit. q) din Legea nr. 94/1992, la art. I pct. 38 din legea criticata, cu referire la art. 33 din Legea nr. 94/1992, si la art. I pct. 39 din legea criticata, cu referire la art. 35 din Legea nr. 94/1992.

 

Critica este valabila si pentru interventia de la art. I pct. 33 ce vizeaza art. 29 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 si care face trimitere la art.15 alin. (6) introdus prin legea criticata, extinzand exonerarea de raspundere si in cazul entitatilor auditate de Curtea de Conturi.

 

Fata de cele de mai sus, consideram ca normele mai sus mentionate, ce afecteaza independenta Autoritatii de Audit, contravin art. 148 raportat la art. 140 din Legea fundamentala si atrag riscul unei decizii nefavorabile a Comisiei Europene pentru Romania, ceea ar putea implica suspendarea fondurilor alocate programelor operationale.

 

5. Art. I pct. 36 incalca art. 1 alin. (5) din Constitutie

 

La art. I pct. 36 din legea criticata cu referire la alin. (23) al art. 32 din Legea nr. 94/1992 prevede: „Constatarile inscrise in rapoartele de audit trebuie sa se bazeze pe probe de audit cu grad de adecvare si grad de suficienta ridicata”. Notiunile de „grad de adecvare ridicat” si „grad de suficienta ridicat” nu sunt definite in legea criticata, nici in cuprinsul acestui articol, nici in lista de definitii reglementata de art. 2 din Legea nr. 94/1992. Intr-o atare situatie, standardul de proba necesar este incert, aspect care incalca principiul securitatii juridice cuprins la art. 1 alin. (5) din Constitutie si care contravine exigentelor privind claritatea si previzibilitatea legii. Fiind aspecte care detaliaza la nivel legal functia de control a Curtii de Conturi, este necesar ca reglementarea acestora sa fie clara, fara echivoc si fara elemente ce tin de aprecieri subiective.

 

6. Art. I pct. 38 incalca prevederile art. 1 alin. (3) si (5) si art. 131 din Constitutie

 

La art. I pct. 38 din legea criticata cu referire la alin. (3) al art. 33 din Legea nr. 94/1992 se prevede: „(3) Stabilirea intinderii prejudiciului si dispunerea masurilor pentru recuperarea acestuia constituie obligatia conducerii entitatii auditate. In vederea stabilirii intinderii prejudiciului si dispunerii masurilor pentru recuperarea acestuia, conducerea entitatii auditate poate apela la serviciile unui expert autorizat extern si independent. Dispunerea masurilor apte sa conduca la recuperarea prejudiciului constituie obligatia conducerii entitatii auditate”.

 

In acord cu rolul sau constitutional, art. 31 din Legea 94/1992 prevede: „ (1) Curtea de Conturi certifica acuratetea si veridicitatea datelor din conturile de executie verificate. (2) Nicio alta autoritate nu se poate pronunta asupra datelor inscrise in conturile de executie, decat provizoriu”.

 

Or, prin posibilitatea acordata entitatii auditate de a recurge la serviciile unui expert autorizat extern si independent corelativ cu posibilitatea persoanelor interesate de a produce documente care sa contina argumente impotriva prejudiciilor constatate, rolul constitutional al Curtii de Conturi va fi afectat. Aceasta solutie legislativa vine in contradictie cu prevederile art. 140 alin. (4), teza a II-a din Constitutie, potrivit carora „(...) Membrii Curtii de Conturi sunt independenti in exercitarea mandatului lor si inamovibili pe toata durata acestuia. Ei sunt supusi incompatibilitatilor prevazute de lege pentru judecatori”.

 

In acest context, subliniem ca normele in vigoare ofera entitatilor auditate mijloace de aparare suficiente, atat in etapa administrativa, cat si in etapa judiciara – in cadrul careia expertiza judiciara poate reprezenta un mijloc de proba.

 

La art. I pct. 38 din legea criticata, alin. (7) al art. 33 se prevede: „In situatiile in care in rapoartele de audit se constata existenta unor fapte pentru care exista indicii temeinice ca au fost savarsite cu incalcarea legii penale, temeinicia acestora se supune controlului de calitate si de legalitate efectuat de o structura de specialitate din cadrul Curtii de Conturi. Pe baza raportului intocmit de structura de specialitate, se supune aprobarii plenului sesizarea organelor in drept. Sesizarea organelor in drept se efectueaza de presedintele Curtii de Conturi. In termen de 10 zile de la sesizarea organelor in drept se informeaza entitatea auditata in scris”.

 

In forma legii in vigoare, atributia de a sesiza organele in drept in cazul constatarii unor fapte pentru care exista indicii temeinice ca au fost savarsite cu incalcarea legii penale apartine conducatorului departamentului respectiv, adica unui consilier de conturi.

 

Liniile directoare de control ale finantelor publice, conceptul si punerea bazelor auditului sunt inerente administrarii fondurilor publice, intrucat gestionarea acestora reprezinta o indatorire. Auditul finantelor publice nu reprezinta un scop in sine, ci un element indispensabil al unui sistem de reglementare care are drept obiectiv semnalarea prompta a abaterilor de la standardele acceptate sau a incalcarii principiilor de legalitate, eficienta, eficacitate si economicitate ale gestionarii financiare, astfel incat sa se poata dispuna masuri corective adecvate fiecarui caz, sa se determine persoanele raspunzatoare sa isi asume responsabilitatea, sa se recupereze pagubele produse ori sa se previna sau, cel putin, sa faca mai dificila repetarea unor incalcari similare in viitor.

 

Potrivit modificarilor aduse Legii nr. 94/1992, aceasta prerogativa este transferata presedintelui Curtii de Conturi, dupa ce, in prealabil, plenul Curtii de Conturi aproba sesizarea organelor in drept, iar plenul ajunge sa se pronunte numai dupa ce in prealabil o structura de specialitate din cadrul Curtii de Conturi a efectuat un control de calitate si de legalitate cu privire la temeinicia indiciilor. In ceea ce priveste acest aspect, prin raportare la misiunea Curtii de Conturi si la activitatea de audit realizata de aceasta autoritate, noua abordare este de natura sa slabeasca in mod considerabil controlul asupra utilizarii fondurilor publice si ingreuneaza recuperarea prejudiciilor constatate. Asadar, instituirea unor filtre suplimentare poate conduce la situatia in care, fara stabilirea unor alte criterii suplimentare, plenul Curtii de Conturi ar putea vota impotriva sesizarii organelor de urmarire penala, chiar daca s-au constatat fapte pentru care exista indicii temeinice ca ar fi fost savarsite cu incalcarea legii penale.

 

O astfel de abordare este una contrara conceptului de stat de drept prevazut de art. 1 alin. (3) din Constitutie si chiar directiilor urmarite in activitatea de control a Curtii de Conturi, prevazute de art. 29 din Legea nr. 94/1992.

 

Asa cum a retinut Curtea Constitutionala in jurisprudenta sa, conceptul „statul de drept”, consacrat de art. 1 alin. (3) din Constitutie, „presupune, pe de o parte, capacitatea statului de a asigura cetatenilor servicii publice de calitate si de a crea mijloacele pentru a spori increderea acestora in institutiile si autoritatile publice. Aceasta presupune obligatia statului de a impune standarde etice si profesionale, in special celor chemati sa indeplineasca activitati ori servicii de interes public si, cu atat mai mult, celor care infaptuiesc acte de autoritate publica, adica pentru acei agenti publici sau privati care sunt investiti si au abilitarea de a invoca autoritatea statului in indeplinirea anumitor acte sau sarcini. Statul este dator sa creeze toate premisele - iar cadrul legislativ este una dintre ele - pentru exercitarea functiilor sale de catre profesionisti care indeplinesc criterii profesionale si de probitate morala” (Decizia nr. 582/2016). Curtea Constitutionala a retinut ca importanta si necesitatea reglementarilor in materia combaterii coruptiei si promovarii integritatii in sectorul public, in cadrul sistemului normativ national, sunt cunoscute si acceptate, aceste reglementari reprezentand raspunsul la o cerinta reala a societatii romanesti si o componenta de baza a dialogului Romaniei cu partenerii sai europeni, in cadrul procesului de evaluare a modului de indeplinire a obligatiilor asumate de aceasta ca stat membru al Uniunii Europene (Decizia nr. 1.412/2008 sau Decizia nr. 1.082/2009). Asadar, printre eforturile prin care statul creste increderea in institutiile publice se numara si cel al gestionarii corecte si in conformitate cu prevederile legale a resurselor financiare publice, motiv pentru care instituirea conditiei de aprobare a plenului Curtii de Conturi pentru sesizarea organelor de urmarire penala este o conditie care aduce atingere principiului mai sus enuntat.

 

Mai mult, plenul Curtii de Conturi nu este un organ judiciar, neavand competenta de a aprecia daca unele date, circumstante sau imprejurari constituie indicii temeinice ca a fost savarsita o infractiune sau nu. Astfel, din datele pe care le percep in mod nemijlocit isi pot forma cel mult o suspiciune rezonabila, apreciere raportata la un spectator obiectiv si impartial, competenta de a aprecia in ce masura unele date, circumstante sau imprejurari pot fundamenta punerea in miscare a actiunii penale apartinand insa Ministerului Public.

 

Prin urmare, conditionarea sesizarii organelor de urmarire penala de aprobarea plenului Curtii de Conturi incalca si rolul constitutional al Ministerului Public de a reprezenta interesele generale ale societatii, de a apara ordinea de drept si drepturile si libertatile cetatenilor, asa cum acesta este prevazut de art. 131 alin. (1) din Legea fundamentala.

 

Aceste considerente sunt aplicabile mutatis mutandis si art. I pct. 55 prin raportare la introducerea acestei atributii in competenta plenului Curtii de Conturi la art. 58 lit. t).

 

7. Art. I pct. 49 incalca art. 125 alin. (3), art. 140 alin. (4), precum si art. 147 alin. (4) din Constitutie

 

La art. I pct. 49 din legea criticata cu referire la alin. (31 ) al art. 49 din Legea nr. 94/1992 se prevede: „Membrii Curtii de Conturi, pe langa atributiile prevazute de lege, pot desfasura activitati didactice, de cercetare stiintifica si de formare profesionala sau asimilate acestora”.

 

In conformitate cu art. 140 alin. (4) din Constitutie: „Consilierii de conturi (...) sunt supusi incompatibilitatilor prevazute de lege pentru judecatori”, iar, potrivit art. 125 alin. (3) din Constitutie: „Functia de judecator este incompatibila cu orice alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior”.

 

Astfel, legiuitorul constituant a prevazut in mod clar si limitativ incompatibilitatile functiei de judecator cu orice alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior.

 

In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a statuat ca „un judecator (...) poate cumula functia sa de autoritate publica numai cu functiile didactice din invatamantul superior, care, potrivit art. 285 alin. (1) din Legea educatiei nationale nr. 1/2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, sunt cele de asistent universitar; lector universitar/sef de lucrari; conferentiar universitar si profesor universitar. De asemenea, art. 285 alin. (2) din aceeasi lege prevede ca in institutiile de invatamant superior functiile de cercetare sunt: asistent cercetare; cercetator stiintific; cercetator stiintific gradul III; cercetator stiintific gradul II si cercetator stiintific gradul I, functii care, conform alin. (3), sunt echivalate cu cele didactice. Totodata, in virtutea functiei pe care o detin de judecator si procuror, acestia pot presta activitati de instruire in cadrul Institutului National al Magistraturii si al Scolii Nationale de Grefieri”.

 

Analizand scopul acestor incompatibilitati, Curtea a statuat ca „introducerea acestor incompatibilitati chiar in textul Constitutiei a avut in vedere instituirea si mentinerea unui statut neutru si impartial al persoanelor care isi desfasoara activitatea in puterea judecatoreasca (...) fata de activitatea celorlalte puteri in stat. Daca in privinta judecatorilor acest obiectiv se afla in corelatie directa cu principiul independentei si al separatiei puterilor in stat, in privinta procurorilor, care, desi nu fac parte din puterea judecatoreasca, ci din autoritatea judecatoreasca, legiuitorul constituant a dorit crearea unui statut care sa le permita mentinerea unei echidistante fata de activitatea puterii legiuitoare si executive. Este de principiu ca functiile de demnitate publica alese sau numite (...) au, prin natura lor, fie o pronuntata componenta politica, fie o componenta administrativa, care nu are nicio legatura cu activitatea pe care judecatorul sau procurorul o exercita. Curtea observa ca art. 1 din Legea nr. 303/2004 defineste magistratura ca fiind activitatea judiciara desfasurata de judecatori in scopul infaptuirii justitiei si de procurori in scopul apararii intereselor generale ale societatii, a ordinii de drept, precum si a drepturilor si libertatilor cetatenilor. Astfel, esenta activitatii lor consta in aplicarea si interpretarea judiciara a legii si in conducerea si controlul activitatii de urmarire penala, dupa caz, neputand desfasura activitati specifice celei de legiferare sau de organizare si punere in aplicare a legii pe calea actelor administrative. In consecinta, rezulta ca functiile de demnitate publica anterior enumerate nu au nicio legatura cu magistratura, drept care legiuitorul constituant a realizat aceasta demarcare foarte clara intre autoritatea judecatoreasca, pe de o parte, care cuprinde instantele judecatoresti, Ministerul Public si Consiliul Superior al Magistraturii, si celelalte doua autoritati ale statului - executiva si legislativa”. (Decizia nr. 45/2018).

 

In privinta activitatilor de formare, in decizia precitata, Curtea Constitutionala a subliniat ca „functia de judecator/procuror nu este inerenta unei activitati de formare profesionala in privinta altor profesii juridice, in realitate, fiind vorba despre o alta functie sau raport contractual in care judecatorul/procurorul este prestatorul unui serviciu, ce nu are legatura nici cu instruirea pe care trebuie sa o asigure judecatorilor/procurorilor si nici cu vreo functie didactica din invatamantul superior. Desigur, in masura in care judecatorul/procurorul are calitatea de cadru didactic, in virtutea acestei functii are posibilitatea de a presta activitati de formare profesionala juridica pentru alte categorii de personal”.

 

In privinta consilierilor de conturi, fiind asimilati prin Constitutie judecatorilor din punct de vedere al regimului incompatibilitatilor, instituirea posibilitatii de desfasurare de activitati didactice, fara a se preciza conditia ca acestea sa se desfasoare in invatamantul superior, respectiv instituirea posibilitatii de desfasurare de activitati de cercetare stiintifica sau de formare profesionala sau asimilate acestora, fara a mentiona in mod expres faptul ca acestea trebuie sa se desfasoare in stricta legatura cu activitatea unui consilier de conturi, excedeaza limitelor constitutionale reglementate de art. 140 alin. (4) prin raportare la art. 125 alin. (3) din Legea fundamentala.

 

8. Art. I pct. 52 incalca art. 1 alin. (3) si alin. (5) din Constitutie

 

Din analiza prevederilor propuse la art. I. pct. 52 cu referire la art. 52 alin. (1) teza 1 din Legea nr. 94/1992 rezulta ca intentia legiuitorului a fost aceea de a modifica regimul juridic aplicabil „personalului de specialitate al Curtii de Conturi, inclusiv cel cu functii de conducere”.

 

Astfel, daca in forma actuala a Legii nr. 94/1992, art. 52 alin. (1) teza 1 dispune ca „Personalul de specialitate al Curtii de Conturi, inclusiv cel cu functii de conducere, este supus mobilitatii in cadrul aceleiasi categorii profesionale, prin modificarea raporturilor de serviciu”, in forma propusa spre modificare, textul dispune ca „Personalul de specialitate al Curtii de Conturi, inclusiv cel cu functie de conducere, este supus mobilitatii in cadrul aceleiasi categorii profesionale, prin modificarea raporturilor de munca”.

 

Regimul juridic al fiecaruia dintre cele doua tipuri de raporturi (de serviciu, respectiv de munca), pe baza carora poate fi determinat fara echivoc regimul aplicabil raporturilor juridice stabilite intre subiectele de drept direct vizate si Curtea de Conturi, se regasesc in Titlul II „Statutul functionarilor publici” din Codul administrativ si respectiv in Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, in conditiile in care legiuitorul nu s-a exprimat in mod explicit asupra intelesului dat termenului de „personal de specialitate”, dispozitia este neclara, putand fi interpretata inclusiv in sensul aplicarii pentru intreg personalul Curtii de Conturi, indiferent de atributii sau de incadrarea prezenta. In opinia noastra, o astfel de modificare produce efecte incerte cu privire la persoanele care in prezent isi desfasoara activitatea in cadrul Curtii de Conturi, in exercitarea raporturilor de serviciu.

 

Pe de alta parte, nici in cadrul Expunerii de motive nu pot fi identificate acele argumente care ar putea justifica obiectiv o astfel de interventie, aspect ce contravine art. 1 alin. (3) din Constitutie, conform celor statuate de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 139/2019, par. 78-81.

 

De asemenea, consideram ca o indicare explicita si limitativa a incidentei exclusive a Legii nr. 53/2003 - Codul muncii reprezinta o limitare nejustificata a autonomiei functionale a Curtii de Conturi, astfel cum este definita la art. 1 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. Astfel, pornind de la premisa ca regimul juridic al unei functii se stabileste pornind de la natura atributiilor exercitate, asa cum se regasesc acestea din urma in fisa postului intocmita si aprobata prin raportare la sfera de activitate si structura organizatorica a unei autoritati sau institutii publice, in opinia noastra prevederile propuse la art. I. pct. 52 constituie, in fapt, o limitare a competentelor plenului Curtii de Conturi de aprobare a statului de functii al personalului Curtii de Conturi (art. 58 lit. f) din legea in vigoare), precum si a sferei de activitate si structurii organizatorice a departamentelor Curtii de Conturi (art. 58 lit. f) si g) din legea in vigoare).

 

Teza a II-a a alin. (1) al art. 52 din legea criticata, ce reia dispozitiile din legea in vigoare, prevede: „ Mobilitatea se realizeaza pentru eficientizarea activitatii Curtii de Conturi si pentru dezvoltarea carierei profesionale”. Or, in conditiile in care legiuitorul a decis schimbarea naturii functiilor de auditor din functii publice in functii contractuale, se impunea si compatibilizarea cu regulile/institutiile din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii. Astfel, daca legislatia privind functia publica opereaza in mod curent cu notiunea de „mobilitate” in sens de modificare a raporturilor de serviciu, acest lucru nu este valabil in ceea ce priveste Codul muncii, unde prin „clauza de mobilitate” partile in contractul individual de munca stabilesc ca, in considerarea specificului muncii, executarea obligatiilor de serviciu de catre salariat nu se realizeaza intr-un loc stabil de munca, iar o asa-numita „modificare a raporturilor de munca” echivaleaza in fapt cu modificarea contractului individual de munca.

 

9. Art. I pct. 55 raportat la pct. 15 incalca art. 1 alin. (5) precum si art. 148 coroborat cu art. 140 din Constitutie

 

La art. I pct. 15 din legea criticata cu referire la alin. (1) al art. 13 din Legea nr. 94/1992 se prevede: „Autoritatea de Audit este un organism independent din punct de vedere operational fata de Curtea de Conturi si fata de celelalte autoritati responsabile cu gestionarea si implementarea fondurilor Uniunii Europene nerambursabile, cu sediul in Municipiul Bucuresti. In teritoriu, Autoritatea de Audit are structuri regionale organizate in judetele in care isi desfasoara activitatea agentii, autoritati de management si/sau organismele intermediare care gestioneaza fondurile Uniunii Europene, precum si in alte judete care vor fi stabilite prin hotarare a plenului Curtii de Conturi”.

 

In ceea ce priveste imperativul independentei Autoritatii de Audit, solutia propusa reia in esenta norma in vigoare de la art. 13 alin. (1) din Legea nr. 94/1992. Consideram insa ca aceasta va ramane strict declarativa, golita de continut in conditiile in care infiintarea structurilor regionale ale Autoritatii de Audit va fi decisa de plenul Curtii de Conturi.

 

Astfel, din perspectiva interventiei de la art. I pct. 55 din legea criticata, ce vizeaza lit. q) a art. 58 din Legea nr. 94/1992, referitor la atributiile Plenului Curtii de Conturi si extinderea posibilitatii acesteia de a solicita periodic si de a examina rapoartele asupra activitatii Autoritatii de Audit, invederam instantei constitutionale ca aceasta nu se coreleaza cu dispozitiile art. I pct. 15 mai sus mentionat potrivit carora Autoritatea de Audit este „un organism independent din punct de vedere operational fata de Curtea de Conturi si fata de celelalte autoritati responsabile cu gestionarea si implementarea fondurilor Uniunii Europene nerambursabile”.

 

Din coroborarea acestor norme rezulta ca acestea sunt contradictorii si ca, in realitate, acest organism nu se va mai bucura de independenta. Prezentarea de rapoarte Plenului Curtii de Conturi anuleaza practic ideea de independenta. De altfel, prin Decizia nr. 26/2012, Curtea Constitutionala a statuat ca existenta unor solutii legislative contradictorii si anularea unor dispozitii de lege prin intermediul altor prevederi cuprinse in acelasi act normativ conduce la incalcarea principiului securitatii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate si previzibilitate a normei, aducandu-se atingere dispozitiilor art. 1 alin. (5) din Constitutie.

 

Totodata, afectarea independentei Autoritatii de Audit contravine art. 148 coroborat cu art. 140 si art. 1 alin. (5) din Constitutie, prin raportare la art. 21, art. 25 si art. 29 din Regulamentul (UE) nr. 514/2014 al Parlamentului European si al Consiliului, la art. 12 din Regulamentul delegat (UE) nr. 1040/2014 al Comisiei si la art. 59 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012, ce impun ca autoritatea de audit sa functioneze independent de autoritatea responsabila.

 

10. Art. I pct. 56 incalca art. 140 alin. (1) si alin. (4) din Constitutie

 

Potrivit acestui punct din legea supusa controlului de constitutionalitate, cu referire la art. 58 lit. t) din Legea nr. 94/1992, printre atributiile plenului Curtii de Conturi va fi si aceea de a aproba procedura de reverificare/redeschidere a examinarii situatiilor financiare pentru motive intemeiate.

 

Aceasta noua atributie introdusa in competenta plenului Curtii de Conturi contravine rolului constitutional al acestei autoritati, respectiv principiului egalitatii consilierilor de conturi. Aceasta intrucat aprobarea redeschiderii sau reverificarii situatiilor financiare pentru motive intemeiate pune in discutie chiar functia de control a Curtii de Conturi, asa cum aceasta este reglementata de art. 140 alin. (1) din Constitutie, introducand un element de apreciere subiectiva, lipsit de claritate si precizie, prin sintagma „situatii intemeiate”, contrar art. 1 alin. (5) din Constitutie. O atare reglementare poate conduce la situatia in care orice verificare a situatiei financiare a unei entitati auditate sa poata fi redeschisa oricand, fara nicio limita temporala si fara niciun criteriu obiectiv de apreciere, acest aspect aducand atingere chiar securitatii raporturilor juridice, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala.

 

11. Art. III contravine art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2) si art. 16 alin. (1) din Constitutie

 

La alin. (1) al acestui articol se prevede ca: „Persoanele care, la data intrarii in vigoare a prezentei legi, ocupa functiile de director si de director adjunct in cadrul departamentelor ori la camerele de conturi judetene si a municipiului Bucuresti vor exercita atributiile corespunzatoare acestor functii pana la organizarea si desfasurarea concursului in conformitate cu prevederile art. 10 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si cu cele aduse prin prezenta lege, dar nu mai mult de 12 luni”.

 

Consideram ca aceasta prevedere este in contradictie atat cu principiul constitutional al neretroactivitatii legii, cat si cu cel al egalitatii in fata legii.

 

a) Potrivit legii, directorii si directorii adjuncti aflati pe functie au sustinut concursuri pentru ocuparea acesteia, pe perioada nedeterminata, iar anual performantele lor profesionale si manageriale sunt evaluate de catre plenul Curtii de Conturi. Totodata, potrivit legii, cei care nu isi exercita profesia la un inalt nivel de calitate si pregatire profesionala pot fi sanctionati, inclusiv cu destituirea din functie.

 

Aplicarea noii legi la o situatie juridica deja existenta si modificarea unui raport juridic care a luat nastere sub imperiul vechii legi echivaleaza cu retroactivitatea noii legi, ceea ce intra in flagranta contradictie cu prevederile art. 15 alin. (2) din Constitutie, potrivit carora: „Legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile”.

 

b) De asemenea, dispozitiile criticate conduc la un tratament juridic diferentiat, nejustificat intre functiile de conducere din cadrul Curtii de Conturi. Norma nu se va aplica directorilor din cadrul Autoritatii de Audit care, in teritoriu, are structuri regionale conduse de directori, omologi ai directorilor camerelor judetene. Se poate constata din cuprinsul actului normativ criticat ca reglementarile privind exercitarea atributiilor corespunzatoare acestor functii, pana la organizarea si desfasurarea concursului, nu se aplica si acestora.

 

Asadar, constatam un „dublu standard”, asa cum rezulta din continutul legii criticate, care vine in contradictie cu egalitatea in fata legii, principiu consacrat de art. 16 alin. (1) din Legea fundamentala - „(1) Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari”.

 

Alin. (2) si (3) ale art. III prevad: „(2) In termen de 24 de luni de la data intrarii in vigoare a prezentei legi se va efectua certificarea auditorilor publici externi, in conformitate cu regulamentul aprobat de plenul Curtii de Conturi. Persoanele care detin o calificare recunoscuta pe plan international care atesta competenta lor in audit public extern vor fi certificate potrivit unei proceduri speciale prevazuta in acelasi regulament. (3) Personalul Curtii de Conturi cu atributii in domeniul auditului public extern la data intrarii in vigoare a prezentei legi este autorizat sa exercite in continuare aceste atributii numai pana la data certificarii in conformitate cu prevederile alin. (2)”.

 

Apreciem ca textul celor doua alineate este neclar si impredictibil si caracterizat prin lipsa de transparenta, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din Constitutie, in componenta sa privind calitatea legii. Se ofera astfel posibilitatea ca printr-un act administrativ intern, infralegal sa se stabileasca procedura de certificare. In vederea asigurarii predictibilitatii, inclusiv pentru personalul Curtii de Conturi, care in prezent exercita atributii in domeniului auditului public extern, legislatia primara trebuie sa cuprinda criteriile, modul de realizare, frecventa sau organismul competent sa realizeze aceasta certificare.

 

Avand in vedere ca potrivit dispozitiilor Capitolului V din Legea nr. 94/1992, auditorii publici externi isi desfasoara activitatea potrivit unui raport de serviciu in cadrul Curtii de Conturi, iar potrivit art. III din legea dedusa controlului de constitutionalitate rezultatul „certificarii” auditorilor publici externi poate avea drept efect, in unele cazuri, modificarea sau chiar incetarea raporturilor de serviciu, apreciem ca aceste elemente esentiale ale procedurii de certificare trebuie sa fie reglementate la nivelul legii organice, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) si a jurisprudentei Curtii Constitutionale in materie.

 

Totodata, avand in vedere ca alin. (2) si alin. (3) ale art. III nu disting intre auditorii publici externi ai Curtii de Conturi si cei ai Autoritatii de Audit, se deduce ca aceste norme sunt incidente si in cazul auditorilor publici externi din cadrul Autoritatii de Audit. Se creeaza premisele afectarii independentei auditorilor si implicit pot fi incalcate independenta si functionarea eficienta a Autoritatii de Audit.

 

II. Motive de neconstitutionalitate extrinseca

 

1. Incalcarea dispozitiilor art. 1 alin. (3) si alin. (5) coroborate cu cele ale art. 141 din Constitutie

 

Potrivit art. 141 din Constitutie: „Consiliul Economic si Social este organul consultativ al Parlamentului si al Guvernului in domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organica de infiintare, organizare si functionare”. In conformitate cu art. 2 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea Consiliului Economic si Social (CES): „(1) Consiliul Economic si Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative initiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputatilor ori senatorilor. Rezultatul acestei consultari se concretizeaza in avize la proiectele de acte normative. (2) Domeniile de specialitate ale Consiliului Economic si Social sunt: (...) b) politicile financiare si fiscale; c) relatiile de munca, protectia sociala, politicile salariale si egalitatea de sansa si de tratament; (...)”, iar potrivit art. 5 lit. a) din acelasi act normativ: „Consiliul Economic si Social exercita urmatoarele atributii: a) avizeaza proiectele de acte normative din domeniile de specialitate prevazute la art. 2 alin. (2), initiate de Guvern, precum si propunerile legislative ale deputatilor si senatorilor, invitand initiatorii la dezbaterea actelor normative”.

 

Avand in vedere prevederile constitutionale si legale mentionate si fata de obiectul de reglementare al legii criticate, consultarea Consiliului Economic si Social era obligatorie.

 

Din perspectiva relatiilor de munca, protectie sociala, politici salariale si egalitate de sansa si de tratament - domeniu de specialitate al CES prevazut la art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013 - consultarea CES era obligatorie atat la momentul depunerii initiativei legislative la prima Camera competenta, cat si ulterior cu prilejul dezbaterii in cadrul Camerei decizionale. Astfel, in forma initiatorului sunt modificate si completate norme din cuprinsul Legii nr. 94/1992 ce vizeaza relatiile de munca/raporturile de serviciu aplicabile personalului Curtii de Conturi (art. I pct. 9, pct. 10, pct. 11, pct. 20, pct. 52, pct. 53, precum si pct. 54). Acelasi tip de relatii sociale (grupate in legea in vigoare in capitolul II, intitulat „ Organizarea si conducerea Curtii de Conturi”, si in capitolul V, intitulat „Numirea si statutul personalului Curtii de Conturi”) sunt reglementate la art. I pct. 8-22 si la art. I pct. 49-54, respectiv la art. III din legea criticata.

 

Din perspectiva domeniului prevazut la art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 248/2013, respectiv cel referitor la politicile financiare si fiscale subliniem ca prin legea supusa controlului de constitutionalitate se aduc modificari si completari Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi. Potrivit art. 140 alin. (1) teza I din Constitutie reluat in art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. Componenta esentiala a politicii financiare a statului, controlul financiar realizat de Curtea de Conturi are ca obiective cunoasterea de catre stat a modului in care sunt administrate mijloacele materiale si financiare, a modului de realizare si de cheltuire a banului public, a modului in care este asigurat echilibrul financiar, realizata eficienta economico-financiara, si, nu in ultimul rand, dezvoltarea economiei nationale si progresul social. In acest sens, prin Decizia nr. 544/2006, Curtea Constitutionala a retinut ca activitatea Curtii de Conturi este „indispensabila asigurarii suportului financiar al functionarii tuturor organelor statului”. Fata de cele de mai sus, este evident faptul ca avizul CES trebuia solicitat, politica financiara reprezentand unul dintre domeniile de specialitate ale Consiliului - conform art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 248/2013.

 

Or, din analiza parcursului legislativ a actului normativ criticat si a documentelor atasate, disponibile in format electronic pe paginile de internet ale celor doua Camere ale Parlamentului, se poate constata ca Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi a fost adoptata in lipsa solicitarii avizului CES, desi aceasta reglementeaza si in doua domenii de specialitate ale acestui organism de rang constitutional.

 

In acest sens, prin Decizia nr. 139/2019, Curtea Constitutionala a statuat: „84. In aplicarea normelor constitutionale de referinta, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative impune, prin art. 31 alin. (3), anterior citat, ca forma finala a instrumentelor de prezentare si motivare a proiectelor de acte normative sa faca referiri la avizul Consiliului Legislativ si, dupa caz, al altor autoritati avizatoare, precum Consiliul Economic si Social. Desigur ca, asa cum se arata si in punctul de vedere transmis de Camera Deputatilor, nu este obligatorie si obtinerea unui aviz, iar procedura legislativa nu poate fi obstructionata de pasivitatea autoritatilor avizatoare. Insa, in cauza, un astfel de aviz nu a fost solicitat. Ca urmare, avand in vedere dispozitiile constitutionale si legale citate, absenta solicitarii avizului Consiliului Economic si Social este de natura sa sustina neconstitutionalitatea extrinseca a legii, in raport de prevederile art. 1 alin. (3) si (5), coroborate cu cele ale art. 141 din Constitutie. 85. Curtea subliniaza ca principiul legalitatii, prevazut de dispozitiile art. 1 alin. (5) din Constitutie, interpretat in coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constitutie, impune ca atat exigentele de ordin procedural, cat si cele de ordin substantial sa fie respectate in cadrul legiferarii. Regulile referitoare la fondul reglementarilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la institutiile prevazute de lege nu sunt insa scopuri in sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calitatii legii, o lege care sa slujeasca cetatenilor, iar nu sa creeze insecuritate juridica. In acelasi sens, Curtea Constitutionala s-a mai pronuntat, de exemplu, prin Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, cand a retinut ca "in ansamblul normelor constitutionale, dispozitiile care cuprind reguli cu caracter procedural incidente in materia legiferarii se coreleaza si sunt subsumate principiului legalitatii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constitutie, la randul sau acest principiu stand la temelia statului de drept, consacrat expres prin dispozitiile art. 1 alin. (3) din Constitutie. De altfel, si Comisia de la Venetia, in raportul intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenara (Venetia, 11-12 martie 2016), retine ca procedura de adoptare a legilor reprezinta un criteriu in aprecierea legalitatii, care constituie prima dintre valorile de referinta ale statului de drept (pct. II A5). Sub acest aspect sunt relevante, intre altele, potrivit aceluiasi document, existenta unor reguli constitutionale clare in privinta procedurii legislative, dezbaterile publice ale proiectelor de legi, justificarea lor adecvata, existenta evaluarilor de impact de adoptarea legilor. Referitor la rolul acestor proceduri, Comisia retine ca statul de drept este legat de democratie prin faptul ca promoveaza responsabilitatea si accesul la drepturile care limiteaza puterile majoritatii." (paragraful 32)”.

 

Pentru motivele expuse, apreciem ca Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi a fost adoptata cu incalcarea art. 1 alin. (3) si alin. (5) din Constitutie coroborate cu art. 2 si art. 5 din Legea nr. 248/2013, precum si cu incalcarea art. 141 din Constitutie, viciu de neconstitutionalitate de natura extrinseca ce determina neconstitutionalitatea legii criticate in ansamblul sau.

 

2. Incalcarea art. 61 alin. (2) si art. 75 alin. (1) si alin. (5), prin raportare la art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie

 

A) Incalcarea dispozitiilor referitoare la procedura intoarcerii legii

 

Potrivit art. I pct. 9 din legea supusa controlului de constitutionalitate, consilierii de conturi nu vor mai indeplini si functia de sefi ai departamentelor Curtii de Conturi, ci vor avea doar un rol de coordonare a acestora. Totodata, conform modificarilor aduse art. 10 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, mandatele directorilor si directorilor adjuncti din conducerea directiilor din cadrul departamentelor Curtii de Conturi, respectiv conducerea camerelor de conturi judetene si a municipiului Bucuresti, vor avea o durata determinata de 4 ani, cu posibilitatea de prelungire o singura data. Norma stabileste si un raport de subordonare a acestor structuri fata de presedintele Curtii de Conturi, respectiv fata de vicepresedintii acesteia, in conformitate cu atributiile delegate de catre presedinte.

 

In procedura legislativa derulata la nivelul Senatului a fost eliminata solutia avuta in vedere de initiator in cuprinsul art. 10 alin. (31), potrivit caruia „persoanele care, la data intrarii in vigoare a prezentei legi, detin functia de director, ocupata in urma promovarii unui concurs, se reincadreaza, prin efectul legii, cu un mandat pe o perioada de 4 ani, cu posibilitatea reinnoirii acestuia”. Potrivit art. I pct. 13 din legea dedusa controlului de constitutionalitate, „directorii si directorii adjuncti din cadrul departamentelor si camerelor de conturi judetene si a municipiului Bucuresti raspund in fata plenului si a presedintelui pentru activitatea desfasurata, in conditiile legii, ale normelor si procedurilor stabilite de plenul Curtii de Conturi”.

 

O alta modificare este cea cuprinsa in art. I pct. 53 din lege, prin care este schimbata modalitatea de numire a unor categorii de personal din cadrul Curtii de Conturi, mentionandu-se ca „personalul cu functii de conducere in domeniul auditului este numit de plenul Curtii de Conturi, iar celelalte categorii de personal, de presedintele Curtii”. Potrivit legislatiei in vigoare, intreaga categorie a personalului cu functii de conducere este numita de plenul Curtii de Conturi. Or, norma introdusa la Camera decizionala restrange prerogativa plenului Curtii de Conturi de a numi personalul aflat in functii de conducere doar la domeniul auditului.

 

Nu in ultimul rand, corelativ cu eliminarea art. 10 alin. (31) din forma initiatorului, Senatul a introdus art. III, potrivit caruia „(1) Persoanele care, la data intrarii in vigoare a prezentei legi, ocupa functiile de director si director adjunct in cadrul departamentelor ori la camerele de conturi judetene si a municipiului Bucuresti, vor exercita atributiile corespunzatoare acestor functii pana la organizarea si desfasurarea concursului in conformitate cu prevederile art. 10 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si cu cele aduse prin prezenta lege, dar nu mai mult de 12 luni; (2) In termen de 24 de luni de la data intrarii in vigoare a prezentei legi se va efectua certificarea auditorilor publici externi, in conformitate cu regulamentul aprobat de plenul Curtii de Conturi. Persoanele care detin o calificare recunoscuta pe plan international care atesta competenta lor in audit public extern vor fi certificate potrivit unei proceduri speciale prevazuta in acelasi regulament; (3) Personalul Curtii de Conturi cu atributii in domeniul auditului public extern la data intrarii in vigoare a prezentei legi este autorizat sa exercite in continuare aceste atributii numai pana la data certificarii in conformitate cu prevederile alin. (2)”.

 

Toate aceste interventii legislative realizate la Camera decizionala reprezinta, in realitate, interventii asupra unor aspecte ce vizeaza functia publica. Or, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie acest domeniu trebuie reglementat prin lege organica, iar, potrivit art. 75 alin. (1), teza finala acesta atrage competenta decizionala a Camerei Deputatilor.

 

Potrivit art. 10 alin. (5) din forma in vigoare a Legii nr. 94/1992 „personalul de control financiar incadrat la Curtea de Conturi dobandeste calitatea de auditor public extern”.

 

Totodata, in capitolul V din Legea nr. 94/1992, denumit „Numirea si statutul personalului Curtii de Conturi”, sunt reglementate o serie de aspecte privind statutul personalului de specialitate al Curtii de Conturi, inclusiv cel cu functii de conducere.

 

Astfel, la art. 52 alin. (1) din forma in vigoare a Legii nr. 94/1992 se prevede ca „personalul de specialitate al Curtii de Conturi, inclusiv cel cu functii de conducere, este supus mobilitatii in cadrul aceleiasi categorii profesionale, prin modificarea raporturilor de serviciu. Mobilitatea se realizeaza pentru eficientizarea activitatii Curtii de Conturi si in interesul personalului acesteia, pentru dezvoltarea carierei profesionale”. In mod evident, utilizarea notiunilor de „raport de serviciu”, „mobilitate in cadrul aceleiasi categorii profesionale” si „dezvoltarea carierei profesionale” sunt elemente esentiale ale functiei publice – astfel cum este aceasta reglementata prin Codul administrativ, precum si prin statutele speciale ale altor functii publice – pe care legiuitorul a inteles sa le ataseze statutului personalului Curtii de Conturi. Din aceasta perspectiva, interventia legislativa din legea criticata asupra art. 52 din Legea nr. 94/1992, prin care sintagma „raporturi de serviciu” va fi inlocuita cu sintagma „raporturi de munca”, evidentiaza, pe de o parte, statutul actual de functionar public al personalului Curtii de Conturi, iar, pe de alta parte, schimbarea de optica a legiuitorului. Aceasta noua viziune trebuia insa realizata cu respectarea dispozitiilor art. 75 din Constitutie.

 

In jurisprudenta sa referitoare la statutul functionarilor publici, Curtea Constitutionala a retinut ca dispozitia art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie se refera la „elementele esentiale in ceea priveste nasterea, executarea si incetarea raporturilor de serviciu” (Decizia nr. 258/2017, Decizia nr. 306/2018). Intr-o alta decizie, Curtea a retinut ca ocuparea posturilor de conducere se refera la modul de executare a raporturilor de serviciu, implicand o modificare a acestor raporturi. Totodata, Curtea a retinut ca aspectele privind ocuparea posturilor de conducere tin in mod evident de cariera functionarului public si presupun o modificare atat a atributiilor (a felului muncii), cat si a salarizarii. Exercitarea raportului de serviciu se realizeaza de la nasterea acestuia, prin actul de numire, si pana la incetarea lui, in conditiile legii (Decizia nr. 172/2016).

 

Din aceasta perspectiva, apreciem ca toate modificarile privind statutul personalului Curtii de Conturi, realizate in cursul procedurii parlamentare derulate la nivelul Senatului, Camera decizionala, se circumscriu art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie. Insa, potrivit art. 75 alin. (1) din Constitutie referitor la repartizarea competentelor intre cele doua Camere ale Parlamentului, legiuitorul constituant a realizat o diferentiere functionala